Defendamos la ciudad

Nos gustaría partir pidiendo que describa en sus propias palabras ¿qué es el PRMS como instrumento de planificación? ¿Qué papel juega en el desarrollo de la ciudad?

En Chile, dada la legislación vigente, los instrumentos de planificación del Estado son aún limitados para responder a las actuales demandas.  De los pocos que tenemos, dada su larga tradición y poder normativo, los que tienen mayor efectividad en la materia, son los planes reguladores. A escala intercomunal existen sólo tres Planes Reguladores Metropolitanos (Concepción, Valparaíso y Santiago), los cuales a pesar de sus limitaciones son instrumentos con un enorme poder para regular la urbanización y la edificación.

Sus limitaciones derivan de que aunque pueden regula los usos de suelo y los procesos de edificación con gran efectividad, no disponen de facultades para abordar directamente aspectos como el transporte, la protección ambiental o  la provisión de infraestructuras.  A pesar de ello, hay que destacar que el PRMS sigue siendo un instrumento de regulación que ha permitido por años guiar la ocupación de territorio metropolitano, evitando fenómenos de dispersión y construcción informal común en otros países de la región.

¿Cuáles son los alcances y límites del PRMS?

Se trata de un instrumento intercomunal esencialmente orientado a la zonificación de usos de suelo. Aborda elementos de desarrollo urbano intermunicipal, por lo tanto no tiene efecto directo sobre materias locales (como la densidad de construcción o los usos de suelo más detallados). Sí se hace cargo de aspectos como los trazados de vialidad estructurante, las zonas de industria molesta y fundamentalmente, uno de los aspectos de mayor impacto territorial, el límite urbano. Es decir, la distinción entre las áreas de crecimiento urbano versus las áreas rurales protegidas.

¿Qué opinión tienes del procedimiento para las modificaciones del PRMS?

Quizás uno de los defectos de los planes intercomunales, si uno los compara con los planes reguladores comunales, es que los procedimientos de participación o de aprobación para los primeros son bastante más reducidos y menos públicos.

Los planes comunales requieren permanentes sistemas de presentación a la comunidad y de audiencias. Aunque tienen debilidades, son de los pocos instrumentos de planificación urbana en Chile que establecen por ley algún nivel de participación, comparados con otros instrumentos de planificación que no lo tienen como en la planificación de transportes o de infraestructuras.

Otro de los aspectos destacables de los planes intercomunales o metropolitanos en Chile, es que son jerárquicos respecto a los planes comunales, lo que facilita la coordinación entre municipalidades. En muchos países, aún existen ciertos grados de autonomía de los municipios para regular el suelo, lo cual tiene siempre a debilitar al ordenamiento territorial.  En todo caso, debemos admitir que los planes intercomunales no gozan de la misma legitimidad que los comunales, desde mi punto de vista. Porque aunque pueden ser técnicamente bien elaborados por las Seremis de Vivienda y Urbanismo y pueden ser correctamente aprobados por los órganos regionales, los niveles de participación ciudadana –y por lo tanto de involucramiento y legitimación democrática de esas normas- son mucho más débiles.

¿En qué consiste la versión 100 del PRMS? ¿Cuáles son los principales ajustes y modificaciones? ¿Qué tan necesarias eran?

Probablemente uno de los errores del debate es haber presentado a la Modificación 100 como una modificación de carácter integral, que iba a tener un efecto sobre todo Santiago.

La modificación 100 en realidad es mucho más simple y limitada que eso. Es sencillamente una revisión y actualización de los límites urbanos, después de quince años de aprobados en el PRMS del ’94. La idea era volver evaluar los efectos y debilidades de esos límites urbanos en algunos sectores muy específicos de la ciudad y ajustar, donde fuese estrictamente necesario, la disponibilidad de suelo urbanizable.

A partir de estudios del MINVU, se llegó a la conclusión de que en algunas comunas (no en todas), se requerían actualizaciones de ese límite. Es decir, pasados quince años de creados los límites del 1994, tanto las tendencias de desarrollo como las demandas de vivienda en algunas de esas comunas requerían ajustes parciales. Por lo tanto, ese era el objetivo central de la modificación.  Actualizar, en forma muy acotada y coordinada, necesidades de crecimiento en algunas comunas que lo venían solicitando en forma individual.   Se le trató de dar una visión coordinada a todos estos ajustes. Por eso es limitada respecto de los instrumentos que maneja; por eso es que no aborda materias respecto de la densificación o al crecimiento interior, que ya estaban siendo abordadas por otros instrumentos y programas públicos.

Sin embargo, uno de los aprendizajes de los últimos quince años es que no basta con actualizar el límite urbano en algunos sectores. Se requería integrar a este plan, dentro de las limitaciones propias de nuestra ley de urbanismo, aspectos asociados a transporte, áreas verdes, equipamientos e integración social, como factores claves que garanticen calidad urbana.   De ahí que esta modificación replica de alguna forma los consensos generados a través de otros instrumentos creados en los últimos diez años, como los Desarrollos Condicionados.

Es decir, se aprendió que el tipo de crecimiento urbano generado por la norma del ’94 era completamente insuficiente para manejar las tendencias de crecimiento y algunos efectos adversos. Esto requería esencialmente tres cosas: Uno, un mayor grado de internalización de los costos o externalidades negativas  en infraestructura y transporte. Dos, una provisión de un mayor estándar de equipamiento y áreas verdes que el mínimo que establece hoy la ley. Tres, cuotas de vivienda social que garantizaran barrios integrados. Éste último era un tema sólo abordado por Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado y no dentro de los límites urbanos del PRMS, lo que generaba procesos de segregación cada vez que la ciudad crecía.

¿Cuáles son los puntos más conflictivos de esta modificación? ¿Cuáles son las distintas perspectivas, grupos de interés o entidades involucradas en el debate?

Sintetizando, uno podría decir que hay a lo menos cinco puntos de conflicto. Evidentemente, esto no es culpa del diseño del instrumento, sino que de las deficiencias de la institucionalidad chilena, y de una falta de actualización de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

El primer conflicto tiene que ver con la legitimación de las decisiones técnicas. Aunque existan estudios y un respaldo técnico bien fundamentado, estos procesos requieren también mayores niveles de participación. Al no existir éstos, los cuestionamientos y dudas son evidentes, pues no hay espacio para consensos y acuerdos.

El segundo factor de conflictividad tiene que ver la percepción, que yo no comparto, de que hay una transferencia de riqueza excesiva a los propietarios de las zonas normadas. Esto efectivamente ocurre cuando las modificaciones son formuladas como se hacía tradicionalmente, como en el año 94. Es decir, cuando uno entrega normativa o derechos de construcción a los propietarios sin ningún tipo de exigencia o contraprestación.

La modificación 100, tanto como los Desarrollos Condicionados, busca resolver en parte ese problema, generando una captura de plusvalías a través de inversiones privadas en bienes públicos. De hecho, si uno analiza los costos de obras y mitigaciones que se le exigen a los Desarrollos Condicionados, al menos un 50% de la potencial plusvalía se captura en exigencias de vialidad, de vivienda social, equipamiento y parques urbanos. Pero este tema sigue siendo conflictivo, porque sólo se verifica cuando se construyen los proyectos y no en la norma misma, lo que genera una duda respecto a quiénes son los beneficiarios de la norma. Mientras no exista un buen sistema de aportes o tributos territoriales, transparente y absolutamente consensuado, va seguir existiendo este conflicto de visiones.

El tercer nivel de conflicto tiene que ver con un tema más teórico, que es la pregunta por si la ciudad debe o no debe crecer. Mientras haya falta de consenso, siempre existirá un alto grado de conflictividad respecto del impacto territorial  que genera el hecho de que la ciudad crezca. Desde mi punto de vista, creo que es absolutamente legítimo y necesario que la ciudad crezca, pero debo reconocer que los instrumentos vigentes son todavía débiles para garantizar que los procesos de expansión y densificación sean sustentables ambiental y socialmente. Sin embargo, en este caso particular, creo que el impacto es reducido porque estamos hablando de una modificación menor; de no más del 5% de lo que está hoy regulado en el PRMS como urbano y que en muchos casos constituyen intersticios rurales que ya habían sido absorbidos por la ciudad y no cumplían con una función agrícola.

Ahora, debo reconocer que el PRMS100 tiene una debilidad que no tienen los PDUC. Personalmente, me parece que la norma de los Proyectos de Desarrollo Condicionado sigue teniendo muchas virtudes, porque es mucho más exigente. Por ejemplo, la norma de los PDUC establece como obligación que por cada metro cuadrado de suelo urbanizado generado, se deba recuperar suelos en 1,5 veces en alguna zona degrada de la región. La modificación 100 no tiene esto, y eso es una debilidad.

El cuarto punto de conflicto tiene que ver con los actores privados. A diferencia de los PDUC, la modificación 100, como cualquier norma que beneficia a unos propietarios y no a otros, genera algún nivel de desigualdad normativa. Hay un cierto grado de discrecionalidad en la aplicación del límite urbano cuando uno entrega normativa de desarrollo a algunos propietarios y  excluye a otros. Esto genera faltas de equidad y conflicto incluso al interior del sector privado.

Estos cuatro niveles de conflicto son aquellos que todavía generan cuestionamiento del mecanismo, más allá de que se requiera hacerlo igualmente.

Hay un quinto conflicto, pero que no tiene que ver con el plan en sí mismo sino que con la opción tomada de abordar sólo las zonas de expansión. Muchos esperarían que si se planifica el crecimiento, se planifique de manera simultánea el desarrollo hacia el interior. Pero este es un instrumento de actualización de un plan general ya existente. No es un instrumento global ni integral; no es un plan nuevo para Santiago.

En su opinión, ¿cuáles son las principales problemáticas y desafíos de planificación para Santiago? ¿Cuáles son los desafíos para el futuro?

Santiago tiene un desafío por generar un desarrollo más sostenido y más consensuado para enfrentar los ajustes en la ciudad. En muchas de las buenas ciudades del mundo no se está reformulando el plan completo a cada rato. Lo que se hace es un buen plan, y con procesos transparentes de actualización y evaluación.

Faltan planes que tengan sistemas de evaluación permanente, y que por lo tanto puedan detectar cuándo se requieren ajustes o cambios. Con mejores sistemas de transparencia y discusión, que den legitimidad a los cambios, y  procesos legales de inclusión de los gobiernos locales en esta discusión.

Es frecuente escuchar hablar de la necesidad de contar con una nueva modalidad de planificación estratégica para la ciudad de Santiago, con políticas, instrumentos, organismos y incluso entidades políticas nuevas y más aptas para guiar el desarrollo de la ciudad. A su juicio, ¿qué grado de utilidad tiene el PRMS hacia el futuro, respecto a las necesidades y características futuras de Santiago? ¿Es un instrumento útil para una planificación estratégica?

Es un consenso que el instrumento Plan Regulador Metropolitano tiene muchas limitaciones. De hecho, la aparición de innovaciones en el PRMS, como los Desarrollos Condicionados es un reconocimiento de sus propias debilidades y un intento por corregirlas.

Se reconoce que éste es un instrumento que fue originalmente diseñado para zonificar suelos, y no integra elementos de infraestructura, de integración social, de protección medioambiental o provisión de equipamientos.  El PRMS ha tratado de hacerlo, a través de las mitigaciones, pero sigue siendo metodológicamente débil. Por lo tanto el desafío de los futuros instrumentos metropolitanos es que a partir de los aprendizajes de los últimos diez años se introduzcan los cambios legales que permitan instrumentos más integrados y poderosos de integración social; regulación de suelos,  planificación de infraestructura de transporte y de protección ambiental. Pero esto, reitero, requiere reformas de ley.

Las debilidades del PRMS100 no están en su diseño, sino que en las limitaciones de la ley misma.

Una de las críticas más comunes del PRMS es que responde desproporcionadamente a los intereses inmobiliarios para una continua expansión urbana, sin hacerse cargo de los problemáticas y  desafíos que esto genera. A su juicio, ¿son fundadas estas críticas?

No comparto del todo esa crítica. Decir que aquí hay intereses inmobiliarios es el argumento simplista.

En cualquier norma: en la regeneración urbana; en la densificación…siempre, va a haber actividad inmobiliaria. Ahora, si se va a suponer que la razón de modificar el límite urbano responde a intereses inmobiliarios, la respuesta es no. La razón responde a una actualización medida y controlada del límite urbano. Pero tampoco es la forma de resolver todos los problemas de Santiago. Es un instrumento absolutamente parcial y limitado.

La razón por la cual se empezó a estudiar esta modificación del límite urbano no surgió del sector inmobiliario. Obviamente el sector inmobiliario terminó involucrándose, porque los límites urbanos generan efectos sobre el mercado de suelos.

El origen, sin embargo, surgió de una decisión técnica del MINVU en el año 2005, en que se tomó la decisión de concentrar recursos en la revisión del PRMS del ’94. Se licitaron estudios, y los datos encontrados sugerían esto. También había demandas municipales. Desde comunas como Maipú, Quilicura, Colina, Calera de Tango o San Bernardo se comenzó a plantear al nivel central que se requería en algunos sectores expandir el límite urbano de sus Planes Reguladores. Al final los datos, los estudios y las demandas locales coincidieron en la planificación de algunos sectores específicos.

¿Pero hay intereses inmobiliarios en la planificación urbana? Por supuesto que los hay. ¿Cómo se corrigen? Creo que una de las formas que tenemos por ahora a mano para corregir la transferencia de valor que se genera con las normas, es equilibrar con mayores obligaciones en infraestructura, en áreas verdes, en integración social. Si logramos que esos propietarios se hagan cargo responsablemente de responder a los impactos que generan en las zonas planificadas por el Estado, no veo conflicto.

Otra pregunta es si ese crecimiento planificado en la ciudad está asociado a obligaciones de desarrollo y mitigaciones suficientes. El dilema no es si hay intereses inmobiliarios o no –mientras existan propietarios siempre los van a haber-, sino que si las obligaciones de los propietarios realmente compensan los impactos sobre la ciudad en su conjunto, al punto de incentivar un desarrollo urbano más sostenible o desincentivar procesos inadecuados.  Por eso, que insisto en la urgencia de legislar en la materia.

Ahí puede haber debilidades. Las mitigaciones no pueden quedar sólo dentro de la zona de expansión, sino que también en las contiguas. Ahí falla la ley.

Fuente: http://revistaplaneo.uc.cl/planeo-hoy/actores/entrevista-luis-eduardo-bresciani-lecannelier/