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A un costado de la Ruta 68 que lleva a Valparaíso se ubican la Ciudad de Los Valles e Izarra de Lo Aguirre, dos enormes polos de desarrollo inmobiliario en expansión. El recorrido de su instalación, desde que presentaron sus proyectos ante la Municipalidad de Pudahuel, pasando por distintas instancias públicas e incluso por tribunales, hasta obtener sus sucesivos permisos, arroja un historial de irregularidades. En esta columna, Patricio Herman reconstruye esa historia y muestra con documentos y planos cómo una inversión de unos mil millones de dólares se levantó sobre bases irregulares. La Contraloría investiga hoy ese expediente y su indagación inquieta a muchos.
Hace 24 años se inició la historia de dos grandes proyectos inmobiliarios en la comuna de Pudahuel: Ciudad de Los Valles e Izarra de Lo Aguirre, ambos ubicados a un costado de la Ruta 68 (camino a Valparaíso) y muy cerca del sector de Laguna Carén. El recorrido que hicieron sus dueños, partiendo por la Municipalidad de Pudahuel y pasando luego por distintas entidades públicas, hasta obtener los respectivos permisos que les permitieron desarrollar esos enormes complejos urbanísticos, muestra que fueron edificados sobre bases irregulares.
La investigación sobre estos hechos, que involucra inversiones por más de mil millones de dólares, está en pleno desarrollo y en manos de la Contraloría desde agosto pasado.
DOS DECRETOS SUPREMOS EN EL ORIGEN
En 1984 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) modificó el Plan Intercomunal de Santiago (PIS) a través del D.S. Nº169 (ver aquí) estableciendo una nueva zonificación, usos de suelo, condiciones de subdivisión predial y de edificación, trazados viales y líneas oficiales de edificación en el subsector geográfico Nº31 del área de expansión urbana del PIS, en la comuna de Pudahuel.
En 1990 las normas urbanísticas en una parte de ese sector de Pudahuel volvieron a ser modificadas por el D.S. Nº10 (ver aquí), estableciendo una zonificación industrial intercomunal, cambiando los usos de suelo y otras normas definidas para esa parte del territorio comunal en el decreto supremo anterior de 1984 (N°169).
Ambos decretos incluyen los siguientes planos que son fundamentales para comprender la situación que se describe a continuación. El lector interesado puede superponer en Google Earth estos planos e interpretar las normas aplicables a cada sector:
a) Plano “Plan Seccional Lomas de Lo Aguirre”, aprobado en 1984 por D.S. Nº169 (ver aquí).
b) Plano “Zonificación Industrial Intercomunal” (RM PIS 89-25), aprobado en 1990 por D.S Nº10 (ver aquí).
Es importante observar que en el sector de Ciudad de Los Valles e Izarra de Lo Aguirre, las sub-zonas del D.S. Nº10 (1990) que eran aplicables, correspondían a la C.3.1. (agroindustrial) y C.4.1. (industrial exclusiva). El resto de los terrenos quedó regido por el D.S. Nº 169 (1984), donde además se definió la vialidad estructurante de ambos loteos, la que solo el Minvu podía modificar, y otra norma del PIS que protegía el Cerro Lo Aguirre desde la cota 600 m hacia arriba.
En 1994, antes de la entrada en vigor del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), que restringió el desarrollo inmobiliario en toda la zona poniente de Pudahuel, la Dirección de Obras Municipales (DOM) de esa comuna autorizó dos anteproyectos de loteo con construcción simultánea: “Ciudad de Los Valles” e “Izarra de Lo Aguirre”, para terrenos que en total cubrían 1.000 hectáreas. Con esa aprobación, se “supone” que ambos anteproyectos cumplían las normas urbanísticas de los D.S. Nº169 (1984) y D.S. Nº10 (1990), vigentes al momento de la solicitud de autorización, tal como lo exige la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC).
Los proyectos definitivos de ambos loteos se aprobaron entre 1994 y 1995. Pero como el PRMS no los incorporó a la nueva área de extensión urbana de Santiago, sus titulares presentaron recursos judiciales y lograron ratificar sus derechos adquiridos. En el caso de Ciudad de Los Valles, con la sentencia de agosto de 1996 de la Corte de Apelaciones de Santiago (Rol N° 176-1995); y respecto de Izarra de Los Aguirre, a través de la sentencia de noviembre de 1999 de la Corte Suprema (Rol N° 3173-1999). Ambos dictámenes autorizaron a los titulares a construir lo ya aprobado y también futuras modificaciones, al amparo de las antiguas normas del PIS, y no las del Área de Interés Silvoagropecuario Mixto-1 del PRMS vigentes desde 1994, que no permiten nada de lo que se ha construido.
¿Cómo se explica que los dueños de estos grandes proyectos inmobiliarios – Ciudad de Los Valles e Izarra de Lo Aguirre– presentaran ante la Corte de Apelaciones de Santiago y la Corte Suprema reclamos por derechos adquiridos respecto de loteos irregulares?
Aplicar las normas del PRMS en esos terrenos hubiese activado las restricciones a la urbanización y edificación en el área rural, que supedita las construcciones a las autorizaciones especiales que regula el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC). En ese caso, no se pueden aprobar proyectos si se contrarían los usos de suelo del PRMS, conforme a los dictámenes 37.615 (2015); N° 59.908 (2011); N° 71.465 (2009) y N° 37.731 (2007).
Por esa razón, las alegaciones de los titulares en tribunales se centraron en evitar los efectos del congelamiento de construcciones, por ser contrarios a los usos de suelo, tal como lo regula el artículo 62 de la LGUC.
Sin embargo, y esto es lo relevante del asunto, al revisar los planos de loteo originalmente aprobados, resulta evidente que no cumplían las normas urbanísticas de los decretos del MINVU ya señalados, aspecto que obviamente no fue considerado por los Tribunales de Justicia. Y ello, porque los recursos se centraron exclusivamente en torno a la no incorporación de los terrenos al área de extensión urbana del PRMS -y el eventual congelamiento que los afectaría-, asumiendo probablemente los jueces que los loteos sí cumplían las normas aplicables pues tenían la aprobación de la DOM.
Los loteos originales, por ejemplo, no respetaban la vialidad estructurante del D.S. Nº169 (1984) y tampoco los usos de suelo admitidos en varios sectores por ese mismo decreto y por el D.S. Nº10 (1990).
Luego de la ratificación de los derechos adquiridos, la DOM de Pudahuel certificó el avance de las obras de ambos loteos, a pesar de que, en la práctica, los proyectos estuvieron muchos años sin avance real esperando que las condiciones económicas del país permitieran iniciar la venta de casas y terrenos industriales.
En efecto, la primera instalación industrial de Ciudad de Los Valles fue el Centro de Distribución de Farmacias Ahumada (FASA), construido en 2004; y en Izarra de Lo Aguirre, el desarrollo inmobiliario lo inició en 2008 el Centro de Distribución de Unimarc.
En rigor, los permisos de edificación originales debieron ser declarados caducos por la DOM en 1998, toda vez que, al no haberse iniciado las obras correspondientes en el plazo de tres años, éstos caducan automáticamente. Así lo establece el artículo 1.4.17. de la OGUC.
Cabe destacar que las plantas de tratamiento de aguas servidas de ambos loteos -operadas por “Empresa de Servicios Sanitarios Lo Prado S.A.” (ver aquí) y “Empresa de Agua Potable Izarra de Lo Aguirre S.A.” (ver aquí)- comenzaron a funcionar en 2004 y 2008, respectivamente, lo que ratifica que la construcción de los loteos se inició con permisos que ya estaban caducos.
Este aspecto es relevante, puesto que a partir de la fecha de caducidad de los permisos originales, los propietarios debieron haber tramitado nuevos permisos, acordes con las normas del PRMS, las cuales como ya se explicó no admiten nada de lo construido o lo que se está construyendo actualmente: equipamiento comercial, bodegas para arriendo y viviendas.
De ahí la importancia de cuál norma es la que se aplica: si las del antiguo PIS, que ya estaban derogadas, o las del PRMS, que entraron en vigencia el 4 de noviembre de 1994.
En los hechos, la DOM de Pudahuel pareciera haber aplicado consistentemente las normas del antiguo PIS. Así lo indican los Certificados de Informaciones Previas (CIP) que mencionan los D.S. Nº10 (1990) y D.S. Nº169 (1984) y las sucesivas versiones de los planos de loteo. Pero en realidad el proceso no fue así.
Según el D.S. Nº10 (1990) y el plano RM PIS 89-25, en el sector más cercano a la Ruta 68 -denominado sub-zona C.4.1. del antiguo PIS-, el tamaño predial mínimo es de 40.000 m2, el coeficiente de constructibilidad es de 0,2 y el porcentaje de ocupación del suelo 20%. Los usos permitidos son industrias, almacenamiento, talleres y establecimientos de impacto similar al industrial. El siguiente cuadro muestra las normas urbanísticas definidas por el D.S. Nº10 (1990) en el área de expansión urbana de Santiago, del antiguo PIS:
Pero los proyectos industriales construidos en Ciudad de Los Valles e Izarra de Lo Aguirre no cumplen con las normas de la sub-zona C.4.1. antes mencionadas. Respecto de la superficie predial mínima y el porcentaje de ocupación del suelo, eso se puede verificar fácilmente utilizando Google Earth para medir las superficies de los lotes y la planta de las edificaciones; y respecto de la constructibilidad, recopilando en la página del Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) los datos de superficie construida de cada edificación (más adelante se incluyen enlaces a esa información).
Esta irregularidad involucra las instalaciones de la mayoría de las empresas que operan en ambos loteos: Mannheim, Syngenta Chile, FASA, Laboratorio Pasteur, TradeCenter, PGIC, ENTEL, Walmart, Proalsa, Chep y Renner Coatings Chile, entre otras, cuyos porcentajes de ocupación del suelo y coeficientes de constructibilidad superan varias veces los de la sub-zona C.4.1. La mayoría de ellas se construyó en terrenos de menos de 40.000 m2, pues la subdivisión que autorizó la DOM a partir de 2002 consideró 4.000 m2 como superficie predial mínima.
Además de lo anterior, todo el equipamiento construido de Ciudad de Los Valles, y el que está en construcción, es irregular, ya que ese destino no está admitido en la sub-zona C.4.1. que rige en esa área.
También se puede comprobar que todas las viviendas del loteo Izarra de Lo Aguirre se ubican en la sub-zona agroindustrial C.3.1. del PIS, donde no se permite la construcción de casas. Un error todavía más grave que los anteriores, pues allí existen más de 600 viviendas habitadas y muchas otras en construcción que se ofrecen actualmente a familias que de buena fe están suscribiendo promesas de compraventa.
La situación descrita se debe a “errores” de la DOM de Pudahuel, en la aprobación original de ambos loteos, pero también a las sucesivas modificaciones en las que no se cumplió con el inciso segundo del artículo 5.1.18. de la OGUC, ya que se aplicaron las normas constructivas de la sub-zona C.4.2. en lugar de la C.4.1., y no se respetaron los usos de suelo admitidos y/o las declaratorias de utilidad pública de vías estructurantes del D.S. Nº169 (1984).
En los hechos, las actuaciones de la DOM significaron modificar las normas urbanísticas de un instrumento de planificación territorial intercomunal, lo cual excede sus atribuciones. El lector interesado puede revisar además el punto D del D.S. Nº10 (1990) donde se señala: “El establecimiento, delimitación, ampliación, reducción, supresión de las zonas o la modificación de las condiciones técnico – urbanísticas de las zonas que acogen actividades productivas de carácter industrial calificadas como inofensivas en el Área de Expansión Urbana, será siempre materia de nivel intercomunal, en atención a que los Planes Reguladores Comunales no tienen potestad normativa en estos territorios”.
A continuación, dos ejemplos de los errores cometidos en la aprobación de los proyectos:
a) Modificación del sector industrial de Ciudad de Los Valles:
En 2002, antes del inicio del desarrollo del sector industrial de Ciudad de Los Valles, se tramitó una modificación del loteo en la que se aplicaron las normas de la sub-zona C.4.2., en lugar de la sub-zona C.4.1., como correspondía, bajo el entendimiento de mantener vigentes las normas del antiguo PIS y lo indicado en el inciso segundo del artículo 5.1.18. de la OGUC.
El recuadro destacado contiene las normas de la subzona C.4.2 en vez de la C.4.1, tal como muestra la siguiente imagen:
En la práctica, esto permitió incrementar en cerca de 150% la superficie que se puede construir en cada lote, además de admitir una subdivisión con terrenos de 4.000 m2 en lugar de 40.000 m2, lo que hace mucho más atractivos los terrenos al tener la flexibilidad de fusionarlos para configurar el que mejor se adapte a las necesidades de cada empresa.
En la modificación del loteo también se definió una manzana destinada a equipamiento en un terreno que está regido por la sub-zona C.4.1. del PIS que no admite ese uso, con el agravante que no se incluyeron las franjas afectas a declaratoria de utilidad púbica de las vías estructurantes Avenida Nº1 y Avenida Nº2, graficadas en el plano del D.S. Nº169 (1984).
b) Centro de Distribución de Walmart en Ciudad de Los Valles:
El error en la modificación del loteo descrito en el punto a) provocó que todos los proyectos industriales de ese loteo construidos y los que están en construcción sean irregulares, como lo es el Centro de Distribución de Walmart. Efectivamente, el CIP Nº201 de 2007 (ver aquí), fue el utilizado por la empresa Saitec S.A. para desarrollar el mencionado centro de distribución en el Lote 5 Manzana D dentro del proyecto Ciudad de Los Valles.
El lector puede comprobar que el CIP incluye las normas urbanísticas de la sub-zona C.4.2. del PIS, a pesar de que ésta se ubicaba en otros sectores de Santiago, según el plano RM PIS 89-25. El Permiso de Edificación Nº148 (2008) otorgado por la DOM (ver anexo) muestra que el proyecto aprobado no cumple las normas de la sub-zona C.4.1. y tampoco respeta la franja afecta a declaratoria de utilidad pública de la Av. Circunvalación Norte, graficada en el plano del D.S. Nº169 (1984), vulnerando de esa forma las normas elementales de la LGUC y OGUC.
Es necesario agregar que en el punto 2.2.1.3. de la Resolución de Calificación Ambiental de 2009 (RCA Nº500, ver aquí), que aprobó el proyecto de Walmart, se indica que éste se localiza en la sub-zona C.4.1. del PIS.
Esta misma situación irregular se puede observar en otros proyectos industriales de ambos loteos aprobados por el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA): el Centro de Distribución de FASA (RCA Nº449/2004, ver aquí), Data Center de Entel (RCA Nº155/2015, ver aquí) y Planta de Renner Coatings Chile (RCA Nº271/2016, ver aquí).
Con la información de superficie construida y de terreno que se reporta en esas RCA, el lector interesado puede verificar que esto significó aprobar ambientalmente proyectos que excedían en varias veces la superficie construida admitida en cada predio del sector (que tiene coeficiente de constructibilidad 0,2). Ningún profesional del sector público o privado se dio cuenta de que los proyectos que estaban analizando ambientalmente eran irregulares, posiblemente porque confiaron en los Certificados de Informaciones Previas y planos de loteo autorizados por la DOM.
¿Por qué los arquitectos y revisores independientes contratados por los titulares de los loteos -Farmacias Ahumada, Entel, Walmart, entre otras empresas-, los profesionales que más saben en el rubro y responsables subsidiariamente del cumplimiento de las normas, no informaron a sus clientes que los Certificados de Informaciones Previas (CIP) tenían errores que podían invalidar los permisos de edificación?
Esta interrogante cobra mayor valor si se recuerda que la jurisprudencia actual de la Corte Suprema y la Contraloría no le otorga valor a un CIP o un permiso de edificación mal otorgado: es decir, no generan derechos adquiridos. Esto sin duda exige a esos profesionales comprobar la veracidad de lo informado por la DOM, contrastándolo con las normas del correspondiente instrumento de planificación territorial (PIS en este caso).
CONTRALORÍA INVESTIGA
En agosto de 2018, la Contraloría instruyó al alcalde de Pudahuel -a pesar de las explicaciones previas de la DOM sobre las situaciones denunciadas- que comunicara a los titulares de diversos proyectos y anteproyectos los reclamos sobre la juridicidad de sus permisos. Desde esa fecha está en marcha una investigación que debería ratificar lo aquí descrito, incluyendo las correspondientes alegaciones de las empresas afectadas para tener un debido proceso. Las irregularidades también se han producido en otros sectores del área rural y en el área urbana de la comuna.
Hay que mencionar que Fundación Defendamos la Ciudad denunció en abril de 2017 ante la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) el fraccionamiento del loteo Ciudad de Los Valles. Este hábil mecanismo de tramitar un loteo en etapas -que visto en forma aislada no requiere de autorización ambiental- ha servido a sus titulares para eludir el ingreso del proyecto al Servicio de Evaluación Ambiental.
Hasta ahora ese loteo incluye 3.000 viviendas construidas desde 2003. A pesar del evidente fraccionamiento, la DOM de Pudahuel ha entregado las recepciones definitivas de las sucesivas etapas sin exigir el cumplimiento de la norma ambiental, amparándose en que cumplirla es responsabilidad de los titulares.
¿Qué harán las autoridades competentes para regularizar la situación de las familias que, sin saberlo, compraron y viven hace años en viviendas mal emplazadas o construidas en terrenos efectos a declaratoria de utilidad pública?
Sería interesante conocer la opinión del alcalde de Pudahuel, Johnny Carrasco (en ese cargo desde 1992), sobre estas irregularidades, ya que su casa en Ciudad de Los Valles está construida en la sub-zona industrial exclusiva C.4.1. del antiguo PIS, al igual que parte importante de las viviendas de las primeras etapas de ese loteo. Y ello se debe a que la DOM de Pudahuel autorizó desplazar 200 m hacia el norte el límite del área habitacional -establecido originalmente en el Canal Lo Aguirre- y que servía de conexión entre los tranques utilizados en las labores ganaderas del sector antes de que fuera urbanizado (se aprecia en fotografías aéreas de 1999, ver aquí).
Existen similares denuncias ante la Superintendencia de Medio Ambiente (SMA) por Lomas de Lo Aguirre e Izarra de Lo Aguirre y por proyectos específicos, como el Centro Logístico Lo Aguirre de Bodegas San Francisco, proyecto que también se autorizó con las normas de la sub-zona C.4.2. en lugar de las correspondientes a la C.4.1.
La Contraloría ya instruyó a la Superintendencia de Medio Ambiente que en casos como estos las obras deben ser paralizadas (ver aquí). Si eso ocurre, podría generar graves inconvenientes a las familias que compren viviendas que todavía están en construcción. Afortunadamente los montos pagados por adelantado por esas familias están protegidos con seguros y podrán recuperarlos.
En este mismo ámbito, recientemente la Contraloría constató diversas irregularidades en las comunas de Ñuñoa, Santiago y Valparaíso, instruyendo los sumarios respectivos. En la Municipalidad de Ñuñoa ya le costó el cargo al DOM. En las otras dos municipalidades, los sumarios están recién iniciándose.
En este contexto, cabe preguntarse: ¿por qué diversas empresas continúan construyendo proyectos irregulares en el sector si ya están informados que sus permisos son ilegales por las razones expuestas?
Otras interrogantes quedan abiertas. Pero hay una que reviste urgencia: ¿qué hará el gobierno para solucionar las irregularidades inmobiliarias en la comuna de Pudahuel? ¿Se conformará con permitir que los loteos sigan desarrollándose, tal como lo hizo el Ministerio de Bienes Nacionales al blanquear tomas de terrenos públicos y permitir la construcción de viviendas de veraneo en casi 140 hectáreas en el borde costero de la Región de Atacama?