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La mayor fuente de “incertezas jurídicas” en el mercado inmobiliario se origina en interpretaciones antojadizas de las normas urbanísticas que hacen las autoridades, favoreciendo millonarios negocios. Así lo indica en esta columna el presidente de la Fundación Defendamos la Ciudad. Modificaciones de planos reguladores mediante decretos alcaldicios y la omisión de dictámenes de la Contraloría son parte del menú que se utiliza para dar luz verde a grandes proyectos en zonas que les están vedadas. Se ha llegado al extremo de aceptar que privados financien obras municipales para aplicar cambios que favorecen sus proyectos, como ocurre en Las Condes, quebrantando “el principio de igualdad ante la ley (…) y sometiendo la aplicación de la norma pública a una negociación financiera”.
Es un hecho cierto que en el ámbito de la construcción reina en Chile el desgobierno más absoluto. Muestra palmaria de ello es el dictamen Nº 27.918 del 12 de noviembre de 2018 de la Contraloría General de la República que declaró como contrarios a derecho todos los permisos de edificación, con agrupamiento continuo, otorgados por el director de Obras Municipales (DOM) de Estación Central, funcionario que acaba de ser trasladado a otra función. Los permisos “ilegales” -que tenemos en nuestro poder- suman 72 proyectos, guetos verticales con alturas de entre 20 y 40 pisos, con cientos de diminutos departamentos y 30 anteproyectos de similares características.
El ente fiscalizador notificó al alcalde Rodrigo Delgado que se deben paralizar las obras de las torres no terminadas, iniciándose los procedimientos de invalidación de esos actos administrativos, conforme a los términos reseñados en el artículo 53º de la Ley Nº 19.880. Además, debe instruir un sumario con medidas disciplinarias en contra del funcionario que actuó incorrectamente.
Si en promedio la inversión por cada mole es del orden de los US$25 millones de dólares, es fácil efectuar la operación aritmética para llegar al total del fraude.
Según nos informó el concejal Felipe Muñoz, no todos esos permisos de edificación y anteproyectos han iniciado sus faenas, de tal forma que los edificios que violaron las reglas del juego son menos, pero en todo caso más de 45. La cifra exacta será conocida cuando la recién asumida DOM de Estación Central responda la interpelación que le formuló el 22 de noviembre de 2018 el estudio jurídico Osorio Vargas, en representación de la fundación Defendamos la Ciudad y de organizaciones comunitarias afectadas por la irrupción de esas edificaciones de alto y negativo impacto urbano.
Desde que existe nuestra fundación, nos hemos involucrado en unos 1.200 casos irregulares e ilegales a nivel país, a solicitud de comunidades y particulares -a nivel nacional- que se han visto afectados por decisiones municipales. Sobre esos mismos problemas, hemos publicado más de 3.500 columnas de opinión en medios digitales y radios que dan cabida a estos temas ciudadanos de alto impacto, unas 40 en CIPER. También, y desde el principio de nuestra labor, hemos publicado unas 60 cartas y columnas a medios en papel de los dos consorcios periodísticos del establishment.
Y es en ese nicho editorial donde hemos encontrado los mayores problemas de censura. Es probable que ella se deba a que, con nombre y apellidos, hemos criticado comportamientos irregulares o simplemente corruptos de actores privados del mercado de la construcción. Por nuestro compromiso con la probidad y la igualdad de oportunidades –factor esencial para que opere el sistema de mercado- nos hemos convertido en “clientes frecuentes” de la Contraloría. Por ello, integramos su Consejo de la Sociedad Civil (COSOC), figura creada por la ley Nº 20.500 sobre Participación Ciudadana.
Uno de los tantos episodios que nos ha tocado conocer se relaciona con el dictamen Nº 12.910 (del 7 de septiembre de 2017) de la Contraloría. A través de él se notificó al alcalde de Huechuraba, Carlos Cuadrado, después de escuchar los descargos de ese municipio, que su DOM no se ajustó a derecho al emitir el permiso de edificación Nº 42 (6.11.2011), y su modificación Nº 9 (19.06.2014). Tales actos beneficiaron a la empresa Inversiones y Desarrollo Huechuraba Ltda., cuyo dueño es Guillermo Harding, quien es además propietario de la cadena de farmacias Cruz Verde, a la que se autorizó para construir 10 edificios en altura de oficinas y comercio, equipamiento mayor con 146.600 m2 y 1.575 estacionamientos en la avenida El Salto 4963 y 5051. Para ello se acogieron a la manoseada figura del Conjunto Armónico.
La inversión en este lucrativo negocio era del orden de los US$250 millones. El arquitecto revisor independiente del proyecto fue Esteban Siques, ex alta autoridad técnica del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), profesional que tenía la obligación legal y ética de exigir al inversionista el apego irrestricto a la ley. A pesar de las contundentes ilegalidades constatadas por la Contraloría, este organismo se conformó con indicarle al alcalde Cuadrado que en lo sucesivo la DOM debería ajustar sus actuaciones a la preceptiva de Vivienda y Urbanismo para que no se repitan las malas prácticas contenidas en su dictamen. De esa forma, el ente contralor aceptó que un actor privado lucre más de lo permitido al violar las normas urbanísticas de la Ley y Ordenanza sectorial. No sabemos si el alcalde Cuadrado finalmente exigió al proyecto el cumplimiento de la ley y si así fue, desde esta tribuna lo felicitamos.
El RÉCORD DE LAS CONDES
En las municipalidades de Las Condes, Providencia, Ñuñoa, Santiago, Curicó, Temuco, Valparaíso, Viña del Mar, Concón, Pudahuel, Puchuncaví, Quintero y en otras tantas, se han producido actos ilegales que la ciudadanía activa se ha visto en la necesidad de denunciar, ya sea en la Contraloría como en los tribunales de justicia. Según nuestra experiencia, quien tiene el récord de malos comportamientos es la municipalidad de Las Condes y por ello a continuación damos cuenta de lo siguiente:
Recientemente, se detectaron varias irregularidades que afectan al Permiso de Edificación (PE) N° 78 (agosto 2018), otorgado en favor de la sociedad Desarrollo e Inversiones Chile SpA, relacionada con Fernando García Huidobro, el mismo que postuló sin éxito a la presidencia de la Cámara Chilena de la Construcción (CCHC) en la elección recién pasada. Dicho acto municipal autoriza a construir 28.095 m2 en dos edificios, uno de 15 pisos y el otro de 14 pisos, destinados a un hotel, 123 viviendas, siete oficinas y seis locales comerciales, con 318 estacionamientos para automóviles y 161 bicicletas. Todo esto afectó a la Zona E-Am4, Tabla B, en materia de normas de edificación, y a las Zonas UV1 y UVO, en lo referente a usos de suelo, de acuerdo con el Plano Regulador Comunal (PRC) de Las Condes. Pero no era procedente aplicar la Tabla B, de la Zona E-Am4, toda vez que el destino “hotel” no está previsto para esa alternativa.
El proyecto aprobado por el referido permiso, incumple el estándar mínimo de estacionamientos para vehículos, así como también el estándar para bicicletas, sobrepasa la altura máxima de la edificación, contraviene los distanciamientos mínimos y excede el coeficiente de constructibilidad. Asimismo, se omite identificar a los profesionales competentes en lo referente al revisor de proyecto de cálculo estructural, al Inspector Técnico de Obras y también aquel que informa las medidas de gestión y control de calidad. Todo esto vicia el permiso por incumplimiento de requisitos legales expresos que exige el inciso sexto del artículo 18º, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC). Igualmente, se infringe el requisito legal de acreditar la patente comercial de dichos profesionales, en contravención al artículo 17º de esa LGUC.
Adicionalmente, el proyecto contempla una incompatibilidad entre viviendas económicas y el destino hotel, infringiendo el artículo 165º de la LGUC, a la luz de las instrucciones impartidas por División de Desarrollo Urbano (DDU), del Minvu, conforme se expresa en su circular N° 374 (septiembre 2017). Como se aprecia, son demasiadas las contravenciones en el proyecto que impulsa quien aspiraba a presidir el adusto y poderoso gremio empresarial de la construcción.
Dada la gravedad de las irregularidades detectadas que afectan al mencionado PE Nº 78, la Fundación Defendamos la Ciudad lo denunció en octubre de 2018 ante la Contraloría General de la República (ingreso Nº 205.668), documento que ponemos a disposición del Colegio de Arquitectos, del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) y de la propia CCHC. Ello, para que esas instituciones instruyan a sus asociados en orden a que sean más rigurosos en la elaboración de sus inversiones y se tome conciencia de la importancia respecto del cumplimiento del marco regulatorio.
A propósito de analizar las irregularidades que afectan al aludido PE 78, se detectó también otra serie de contravenciones del propio PRC de Las Condes, principal fuente de incertidumbre jurídica que está afectando a muchos permisos en esa comuna. A modo de ejemplo, se aplicaron las normas de la Zona E-Am4 y los cuadros de las Zonas UV1 y UVO, que adolecen de múltiples irregularidades, por apartarse del ámbito de competencia de los PRC, con el agravante de incumplir la jurisprudencia que la Contraloría ha dictado sobre la materia.
En el caso de la Zona E-Am4, ninguna de sus tablas contempla normas de edificación para el destino “hotel” que contempla el proyecto, no obstante que sí se permite en los usos de suelo. Tampoco es procedente que dichas normas urbanísticas se fijen en función de factores ajenos a la zonificación, como lo es el destino de las edificaciones. A su vez, la Zona E-Am4 regula un “área libre”, en circunstancias que dicho parámetro no es una norma urbanística, tal como reiteradamente lo ha sostenido la Contraloría en los dictámenes N° 54.958 (2009), N° 82.539 (2014), N° 18.707 (2016), N° 26.973 (2016), N° 18.871 (2017) y N° 12.827 (2018), siendo este último referido directamente al PRC de Las Condes.
Más grave aún, es que la Zona E-Am4 regula varias tablas de edificación y adicionalmente múltiples normas especiales para determinadas calles o áreas específicas, apartándose de la definición de “zona” establecida en el artículo 1.1.2 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), que exige una misma norma de edificación para toda el área que comprende la respectiva zona. Así, es dable sostener que no se debiera aplicar ninguna de las mencionadas tablas ni tampoco sus excepciones, por cuanto todas ellas adolecen del mismo vicio.
Por el lado de los usos de suelo, el asunto es más delicado aún, pues al analizar los cuadros de las Zonas UV1 y UVO, se detectó que dichos cuadros fueron irregularmente aprobados vía “plano seccional”, mediante los decretos alcaldicios N° 4481 y N° 4482 (ambos Secc. 1a, del 28 de diciembre de 2004), en circunstancias que dicho procedimiento simplificado estaba reservado solo para detallar una zonificación, mediante un plano, pero no para modificar la Ordenanza Local del PRC, como se hizo con estos cuadros sobre usos de suelo. Dicha irregularidad pasó inadvertida en 2004, pero el destino vino a hacer justicia divina: la Ley N° 20.958 de 2016, sobre Aportes al Espacio Público, derogó expresamente a los “planos seccionales”, con lo cual, las mencionadas zonas del PRC de Las Condes se quedó sin normas sobre usos de suelo.
A pesar de todo lo descrito y como podrá advertirse, la DOM de Las Condes sigue aplicando las normas que la Contraloría le ha insistido que son contrarias a derecho, no obstante que esos dictámenes le son obligatorios y vinculantes. Y con un agravante: que también las sigue informando como válidas en los Certificados de Informaciones Previas (CIP), como ocurrió con el del proyecto aquí analizado, generando con ello mayor incerteza jurídica.
En este contexto, cabe preguntarse: si las normas de edificación de la Zona E-Am4 están viciadas, al igual que las normas sobre usos de suelo de las Zonas UV1 y UVO, entonces, ¿cuáles deben aplicarse?
Si el alcalde Joaquín Lavín ajustara su PRC, tal como se lo viene representando tanto la Contraloría, a través de 28 dictámenes, al igual que el Seremi Metropolitano de Vivienda y Urbanismo mediante el Ord. Nº 5192 de 2018, la respuesta sería muy fácil, pues dicha regulación estaría donde debe estar: en el propio PRC de Las Condes.
Pero como el alcalde Lavín no lo ha hecho y, por tanto, la incerteza jurídica sigue aumentando, permanece la incógnita de cuál es la norma que debe aplicarse.
Tampoco sería procedente aplicar el artículo 28º quinquies de la LGUC, incorporado por la Ley N° 21.078 sobre transparencia del mercado del suelo, que establece normas supletorias para zonas urbanas que no estén normadas por un Plan Regulador Comunal o un Plan Seccional. Y ello, porque no es el caso del PRC de Las Condes donde sí existe y permanecen válidas muchas de sus disposiciones. Lo correcto sería aplicar la regla establecida en el inciso segundo del artículo 2.1.2 de la OGUC, según la cual, en todo lo no regulado en los instrumentos de planificación territorial, como es el caso, se aplican las disposiciones de la LGUC y su OGUC, es decir, es una regla subsidiaria.
PAGAR POR LOS CAMBIOS
Luego de analizar en detalle las irregularidades de las que adolece el Permiso de Edificación (PE) N° 78 (agosto 2018), otorgado en favor de la sociedad Desarrollo e Inversiones Chile SpA, procedimos a estudiar un segundo permiso otorgado en la DOM de Las Condes detectando irregularidades aún más graves. El Permiso de Edificación N° 37, del 29 de marzo de 2018, otorgado en favor de Inmobiliaria Mirador Oriente S.A., representada por José Manuel Poblete, autoriza a construir 76.302 m2 en 25 edificios de 5 pisos, destinados a 443 viviendas y 12 locales comerciales, con 1.163 estacionamientos para automóviles, pero sin que se explicite la dotación de bicicletas (sin fundamentar la razón de ello). Esa construcción está afecta a la Zona E-Ab4, Tabla B y Zona E-e3, en lo relativo a las normas de edificación y Zona U-Ee3, en relación con los usos de suelo del PRC de Las Condes, proyectada por el arquitecto José Luis Ugarte.
En este proyecto mal aprobado, se excede la densidad y altura máxima, al igual que se excede el coeficiente de constructibilidad. Asimismo, se incumple la dotación mínima de estacionamientos para vehículos y también para bicicletas. Y más grave aún, se contraviene la escala del equipamiento comercial, dado que se emplaza frente a una vía local con una carga de ocupación aproximada de 342 personas, que corresponde a una escala “menor”, lo que exige enfrentar una vía clasificada al menos en la categoría “de servicio”, conforme se establece en el artículo 2.1.36 de la OGUC.
También se detectó que existe una gran discrepancia entre el proyecto aprobado por el Permiso de Edificación N° 37 y el proyecto aprobado en resolución N° 55/2016 por el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) de la Región Metropolitana (3 de febrero de 2016). Especialmente en aquello que afecta aún más la escala del equipamiento.
Dado los hechos que afectan al PE N° 37, la Fundación Defendamos la Ciudad también se vio en la necesidad de denunciarlo ante la Contraloría General de la República (ingreso Nº 206.819, del 9 de noviembre de 2018), documento que también ponemos a disposición de las tres instituciones ya aludidas, así como para consulta de cualquier agente público o actor privado.
Pero lo más grave no radica únicamente en los vicios que afectan al Permiso de Edificación N° 37, sino que en los hechos que se descubrieron a partir de ellos, que provienen del desacertado y mal confeccionado PRC de Las Condes y la manera en que dicho instrumento se modifica en función de intereses particulares específicos.
Un primer hallazgo consistió en constatar que en la comuna de Las Condes se puede “pagar” para acceder a una densidad incrementada, pasando desde una densidad de solo dos viviendas por hectárea en la Zona E-Ab4, Tabla A, a 25 viviendas por hectárea, aplicando la Tabla B). ¿La vía para ello?: aportando financiamiento para obras de supuesto interés municipal, quebrando con ello el principio de igualdad ante la ley que asegura el artículo 19, N° 2, de la Constitución Política, y sometiendo la aplicación de la norma pública a una negociación financiera, aspecto que también ha sido reprochado por la Contraloría mediante Dictamen N° 17.942, de 2008.
Dicha modalidad en extremo sui géneris, fue incorporada al PRC de Las Condes por el decreto alcaldicio N° 729 (2011), a propuesta de José Ramón Ugarte, socio y hermano del arquitecto que patrocina el proyecto frente a Vital Apoquindo, tal como consta en el acta de la sesión extraordinaria N° 138 del Concejo Municipal de Las Condes, celebrada el jueves 3 de junio de 2010, en lo que se conoció como modificación N° 8 del PRC de Las Condes.
Como si fuera poco, en la misma oportunidad y a sugerencia del mismo arquitecto José Ramón Ugarte en calidad de “Asesor Externo” de la Municipalidad de Las Condes, se incorporó en la modificación N° 8 del PRC de Las Condes una segunda disposición aún más audaz, contenida en el inciso final de la Zona E-Ab4. Allí se volvió a incrementar la densidad a 40 viviendas por hectárea de los proyectos que enfrenten la calle Vital Apoquindo, como el que aprobó el Permiso de Edificación N° 37, con la siguiente frase:
“El Asesor Externo, informa que se propone agregar un inciso final a la Tabla B), a través del cual se permitiría incrementar la densidad y el coeficiente de constructibilidad a los proyectos que enfrentan la calle Vital Apoquindo, siempre y cuando, consideren un equipamiento de, a lo menos, 1000 metros cuadrados edificados”.
Con ambas propuestas destinadas a beneficiar proyectos específicos, y en este último caso, un único proyecto, el terreno privado logró una plusvalía de aproximadamente UF un millón. Esa gigantesca suma se logró con solo un par de simples frasecitas e un dictamen alcaldicio. Pero como la ambición en este ámbito pareciera no tener control, poco después se volvió a modificar el PRC de Las Condes nuevamente en beneficio de este proyecto. En efecto, el decreto alcaldicio N° 966 (2014) cambió la clasificación de la calle Vital Apoquindo, desde la categoría de “local” a “colectora”, y así salvó la escala del equipamiento que en definitiva plantea el proyecto inmobiliario mal aprobado por el Permiso N° 37 de 2018, y que permitía, además, cumplir con la condición para incrementar la densidad y el coeficiente de constructibilidad que se incorporaron por el Decreto N° 729 de 2011.
Con estos inteligentes manejos, las dos modificaciones al PRC ejecutadas por la Municipalidad de Las Condes, la densidad habitacional del proyecto frente a Vital Apoquindo aprobada por el Permiso N° 37 de 2018, pasó de solo dos viviendas por hectárea a 40 viviendas por hectárea, es decir, 20 veces más. Todo este itinerario permite deducir que, para aumentar su patrimonio, a algunos actores del sector inmobiliario les basta con tener buenos y oportunos contactos situados en lugares públicos propicios.
MODIFICACIONES A PEDIDO
Hay que agregar que la modificación del PRC de Las Condes -vía decreto alcaldicio N° 966 (2014)- se hizo sin exposición ni consulta a la comunidad, sin acuerdo del Concejo Municipal, sin informe favorable de la Seremi respectiva y sin evaluación ambiental estratégica. Es decir, de forma completamente discrecional y arbitraria. Sin embargo, gracias a una denuncia de la Fundación Defendamos la Ciudad, el decreto alcaldicio N° 966 (2014), fue declarado contrario a derecho por la Contraloría General de la República (dictamen N° 85.862, de 2016), por lo que con ello, el proyecto de Vital Apoquindo ya no cumple con la escala del equipamiento.
Como se podrá advertir, el PRC de Las Condes se modifica a pedido, es decir, en función de intereses particulares específicos, a espaldas de los vecinos de Las Condes y al margen de la legalidad vigente, materia que los medios de prensa tradicionales omiten sin que nadie explique las razones para un vacío de información tan importante.
Es necesario puntualizar que los decretos 729 y 966 fueron suscritos por el ex alcalde Francisco de la Maza, y no por Joaquín Lavín, no obstante que este último volvió a las mismas andanzas al dictar el 24 de mayo de 2018 el decreto alcaldicio N° 3709, sin la aprobación del Concejo Municipal y sin exponerlo a la comunidad. Allí el alcalde Lavín fijó normas urbanísticas de edificación y usos de suelo, a través de tablas incorporadas en los planos, en vez de incorporarlas en la Ordenanza Local del PRC de Las Condes, tal como consta en el N° 2 del referido decreto. Hubo en ese acto un agravante adicional: dichos planos no se publican en el Diario Oficial, y por ello, son totalmente desconocidos por la comunidad.
La participación del arquitecto José Ramón Ugarte en esta historia, que se constata en la modificación N° 8 del PRC de Las Condes, viene a sumarse a otras tantas de sus actuaciones en la comuna de Vitacura y en el propio Minvu. En todos ellos, Ugarte aparece modificando el marco regulatorio en función de intereses privados específicos. Un ejemplo de ello es el Oficio Ord. N° 991 del 7 de diciembre de 2015, de la entonces ministra de Vivienda y Urbanismo, dirigido al presidente del Consejo de Defensa del Estado (CDE), documento público desconocido por la mayoría de la comunidad de arquitectos, que ponemos a disposición de cualquier interesado.
En dicho oficio, la ministra de Vivienda y Urbanismo relata detalladamente la participación de Ugarte en la redacción de pronunciamientos de la División de Desarrollo Urbano (DDU) del Minvu, de modificaciones a la OGUC y de la LGUC, junto con sus actuaciones como gestor de intereses particulares, antes y después de sus funciones públicas. El arquitecto José Ramón Ugarte es actualmente director de la denominada Asociación de Oficinas de Arquitectos (AOA).
Lo más sorprendente de todas las situaciones que narra la ministra de Vivienda en ese oficio sobre Ugarte, es que allí se afirma que el arquitecto no registra vínculo contractual alguno con el Minvu. No obstante, el mismo profesional representó a ese ministerio ante el Congreso Nacional en la tramitación de diversas leyes, tal como consta en la historia fidedigna de las leyes N° 20.671, N° 20.741, N° 20.582, N° 20.791, N° 20.703.
Por el lado de la Municipalidad de Las Condes, cabe destacar que en el período en que José Ramón Ugarte estuvo contratado, según los decretos alcaldicios N° 4388(2009) y N° 2373 (2011), dicho arquitecto no se abstuvo de seguir gestionando intereses privados ante la DOM de esa comuna. Así se constata en los permisos MP-212/2009, PE 108/2010, PE 77/2010, POM 491/2011, entre otros, según consta en el oficio alcaldicio N° 11/339, de 2015, del alcalde Francisco de la Maza al Consejo de Defensa del Estado (CDE).
Finalmente, si el Estado chileno desea detener la incerteza jurídica en el sector inmobiliario, es indispensable que las autoridades de los distintos poderes inicien y ejecuten una acción que busque detener esta escalada de irregularidades. Una de esas acciones urgentes es modificar a la brevedad la Ley Nº 10.336, Orgánica Constitucional de la Contraloría, entregándole atribuciones coercitivas en sus tareas de fiscalización. De lo contrario, se seguirán conociendo comportamientos corporativos reñidos con el estado de derecho, e incluso contrarias a la probidad por parte de municipalidades, la Cámara Chilena de la Construcción CCHC y otras asociaciones relacionadas con el negocio de la construcción.
Esperamos que el Colegio de Arquitectos, que supuestamente vela por la rectitud profesional de quienes se desenvuelven en tal actividad, pase al arquitecto José Ramón Ugarte al Tribunal de Ética, por los actos que aquí se relatan y otros que violan la normativa vigente. Esa sería una vía para que ese colegio demuestre, después del debido proceso, que existe un gremio relacionado con la construcción al que verdaderamente le importa el cumplimiento del marco regulatorio y la probidad de sus miembros.
Desde ya, ponemos a disposición de cualquier persona interesada, pública o privada, la totalidad de los antecedentes de que dispone la Fundación Defendamos la Ciudad sobre los hechos que se exponen en esta columna de opinión.