Defendamos la ciudad

Mientras la ciudadanía estaba atenta a las elecciones de Presidente, senadores, diputados y la inédita votación democrática de los consejeros regionales, fue aprobada una nueva modificación al Plan Regulador Metropolitano de Santiago (denominada MPRMS100). Esta reforma, que fue impulsada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) y aprobada por el Consejo Regional, amplía en 10 mil hectáreas la zona urbana metropolitana -donde ahora podrá desarrollarse sin trabas el negocio inmobiliario- y su tramitación demoró siete años. En ese lapso fue objetada por la Contraloría en varias ocasiones y motivó el rechazo de una inmensa mayoría de ciudadanos y organizaciones sociales.

En el Senado está a punto de convertirse en ley una iniciativa enviada por el Ejecutivo con “suma urgencia” que permitiría vulnerar los planes reguladores por una vía administrativa simplificada. Se trata del proyecto de Ley de Aportes al Espacio Público, el que en conjunto con otras normas ya promulgadas facilitaría el blanqueo de negocios inmobiliarios irregulares en zonas de suelos no urbanos, la condonación de deudas de impuestos territoriales y el traspaso del mayor costo de las edificaciones a las familias que adquieren departamentos en condominios, configurando una suerte de nuevo “impuesto” para la clase media. Si se aprueba este proyecto, la planificación urbana y territorial quedaría al arbitrio de los privados.

La aprobación de esta medida fue informada por la prensa este lunes 18, sorprendiendo a una opinión pública que aún seguía pendiente de los resultados de una campaña electoral en la que, paradójicamente, se debatieron propuestas que prometían un país con mayor equidad, participación y justicia social. Es decir, se ha aprobado un cambio que tendrá un alto impacto en la calidad de vida de las personas, pero sin tomar en cuenta la participación ciudadana. Y se ha hecho en los precisos momentos en que el mundo político promete un país más inclusivo, con una Nueva Mayoría que anuncia el cambio constitucional que la ciudadanía ha reclamado en las calles y con candidatos alternativos que proponían acceder a esa nueva carta fundamental por la vía de la Asamblea Constituyente.

La profunda dicotomía entre el discurso-promesa y lo que efectivamente hacen los políticos -y principalmente los gobiernos de turno- en materia de planificación urbana, tiene otros ejemplos tan contundentes como el que acabo de describir. Uno de ellos es el Proyecto de Ley de Aportes al Espacio Público, que está a punto de ser aprobado por el Congreso Nacional.

El 2 de Octubre pasado se amplió el plazo hasta este lunes 25 de noviembre para que los senadores formulen indicaciones a este proyecto. Esto corresponde al segundo trámite legislativo de la iniciativa y si se aprueba quedará lista para que la promulgue el Presidente de la República (vea el Boletín 8493-14 que resume la tramitación de esta norma). El proyecto ingresó al Congreso Nacional el 7 de agosto de 2012 y su primer trámite correspondió a la aprobación de la  Cámara de  Diputados, lo que ya se cumplió. No es un asunto de menor importancia que la Cámara Baja lo haya aprobado, pues la ciudadanía confía en la fiscalización en defensa del bien común y el desarrollo del país que deben realizar los diputados.

Este proyecto modifica el Decreto con Fuerza de Ley N° 458, de 1975, norma conocida como Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGU y C), respecto de los aportes para el espacio público que deben hacer los desarrolladores de proyectos inmobiliarios. La iniciativa legal establece que estos aportes serán exigibles a todos los proyectos que densifican el uso de suelo y del espacio público, incluyendo los edificios residenciales acogidos a la Ley de Copropiedad Inmobiliaria, a objeto de que se hagan cargo del impacto vial que provocan. El espacio público a desarrollar con estos aportes está definido en los planes reguladores comunales (vías, áreas verdes y equipamiento social), así como las cesiones de lotes privados necesarias. El proyecto de ley establece que los privados podrán hacer estas cesiones a través de tres formas: pago en dinero,pago en obras y/o equipamiento público y, por último, pago mediante la cesión contemplada en el plano regulador para desarrollar vías, áreas verdes o equipamiento en el mismo terreno del proyecto inmobiliario, pero permitiendo también permutar esta cesión por otra en un terreno diferente. Para permitir todo esto, el proyecto de ley también modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades,  la Ley Orgánica Constitucional de Gobiernos Regionales y la Ley de Copropiedad Inmobiliaria.

La aprobación de esta iniciativa legal provocaría la muerte de la planificación urbana y territorial entendida como una responsabilidad imperativa del Estado y sería una grave regresión en la protección del bien común. Para legitimar esta opinión, no sólo hemos analizado este proyecto de ley que ha sido presentado por el Minvu, sino también todos los  documentos de discusión y análisis que han tenido a la vista los senadores para su aprobación.

Además, por las materias que esta iniciativa modificaría en otras normas vigentes y sobre todo por los artículos que incorporaría a la LGU y C, hemos analizado también la relación de este proyecto con dos leyes promulgadas en 2012: la Ley 20.562, que modificó y prorrogó los plazos contenidos en otra norma (la Ley 20.234 de 2008) destinada a regularizar la situación de privados que urbanizaron en suelos no permitidos en planos reguladores, fuera de los limites urbanos o en zonas de riesgo, así como la situación de los que han adquirido lotes en estas urbanizaciones y condominios, para que puedan obtener sus recepciones finales; y la Ley 20.623, que dejó sin sanción a los conservadores de bienes raíces que han inscrito y que a futuro inscriban estas urbanizaciones y lotes en suelos no urbanos, que es el caso de las urbanizaciones de parcelas de agrado acogidas a un decreto de subdivisión de predios rústicos del Ministerio de Agricultura.

Este  proyecto de ley que está a punto de ser aprobado por los senadores permitirá  sanear las urbanizaciones que transgreden lo dispuesto en los planos intercomunales y metropolitanos. Esto, porque soluciona un vacío legal no contemplado en las leyes anteriores ya señaladas, con el objeto de facilitar a las direcciones de obras y a los conservadores de bienes raíces la recepción final municipal e inscripción de estas urbanizaciones y/o de las viviendas levantadas en sus lotes.

Compartimos el fundamento democrático de este proyecto, que se basa en que todos somos responsables de nuestras ciudades y debemos colaborar para que estas sean funcionales, bellas y brinden calidad de vida a sus habitantes. Pero estamos en desacuerdo con esta iniciativa porque, tal como se ha sido presentada, es un grave paso atrás en la planificación urbana y territorial. Esta iniciativa que está en manos de los senadores consagra una política de “planificación con condiciones” de las ciudades, concepto que da origen al título de esta columna (al respecto vea el artículo “Es posible planificar por condiciones en Chile” y sus comentarios).

La mayoría de nuestros reparos a este proyecto de ley son compartidos por colegas arquitectos y urbanistas con los que hemos discutido en la sede de nuestra orden profesional. Estos reparos también pueden ser aplicables a la MPRMS100. No obstante, no todas estas observaciones fueron incorporadas en los documentos que el pasado 2 de octubre fueron enviados al Senado por el Directorio Nacional del Colegio de Arquitectos y que manifiestan reparos a esta iniciativa. Por lo mismo, a continuación compartimos con los lectores de CIPER una lista con las razones por las que nos oponemos a este proyecto, con la certeza de que es imperativo que los senadores las consideren al analizarlo y votarlo.

No  estamos  de acuerdo con este proyecto de Ley porque:

Establece modificaciones en materias de planificación urbana sin la debida participación y/o conocimiento ciudadano. En el documento Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), de mayo de 2013 y elaborado por una comisión asesora del Presidente de la República, se ha consensuado que la participación ciudadana debe existir en el desarrollo urbano, tal como lo contemplan todas las democracias avanzadas, cuando se legisla respecto a políticas de desarrollo  territorial y urbano.

Propone procedimientos simplificados de enmiendas a los Planos Reguladores Comunales. Esto permitiría la eventual colusión de las voluntades políticas del municipio y la Seremi de Vivienda para aceptar modificaciones de uso de suelos, posibilitando el tráfico de influencias y la transgresión de los principios aplicables a la administración pública, tales como el principio de transparencia y publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos públicos. Esto se agrava por la eliminación de las necesarias aprobaciones de ministerios con injerencia en el desarrollo urbano, lo que podría facilitar evaluaciones incorrectas de las modificaciones de uso de suelo que se propongan. Además, el proyecto reduce los tiempos de pronunciamiento de los Gobiernos Regionales a plazos incumplibles.

Invalida los Planos Reguladores Comunales y sus ordenanzas. Permitiría modificaciones permanentes a estos planos mediante procedimientos simplificados, para favorecer iniciativas privadas. Abriría la posibilidad de que las cesiones para infraestructura pública que el Plano Regulador determina en los inmuebles  de propiedad privada se negocien por pagos al valor comercial o por la permuta de áreas similares en otro lugar.

Invalida los Planos Reguladores Metropolitanos e Intercomunales y sus ordenanzas. Estos planos, oficializados con fuerza de ley y ejecutados por el Estado para un horizonte de largo plazo, fueron realizados con estudios y asesorías privadas y estatales, y sancionados con consultas públicas a la comunidad. Los límites urbanos determinados en estos planes podrían ser modificados mediante un procedimiento simplificado (sin participación ciudadana) para incorporar en ellos áreas de suelos agrícolas, rústicos o de uso no urbano.

Invalida los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial, que son instrumentos para el desarrollo urbano de largo plazo realizados por el Estado y que deban respetar las comunas involucradas y los Planes Metropolitanos e Intercomunales.

Infringe la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Esta norma señala que, en el desempeño de sus funciones o cargos, quienes trabajan para el Estado deben hacer primar “el interés general por sobre el particular”. El proyecto  blanquea las  responsabilidades de funcionarios administrativos que han permitido las transgresiones a la ley y a Instrumentos de Planificación Territorial con fuerza de ley.  El Estado y los gobiernos de turno, desde hace 13 años han tenido a la vista una resolución de la Contraloría sobre un sumario administrativo originado, precisamente, por otorgar permisos de edificación en un loteo de parcelas de agrado en suelos de uso silvoagropecuario exclusivo, sin planos de urbanización aprobados que permitieran enajenar los lotes de ese loteo (Resolución Nº 000014 del 10 de mayo de 2000). Por lo tanto, los órganos públicos, a partir de esta resolución de la Contraloría, habrían podido prohibir, sancionar o al menos resguardar, los suelos de primera calidad agrícola.

Con estos aportes se constituye un nuevo “impuesto” a la clase media que compra departamentos en condominios de edificios regidos por la Ley de Copropiedad Inmobiliaria.  La iniciativa afectaría al alza el valor de venta de los departamentos. Este incremento lo pagaría el comprador para financiar el  aporte que debe hacer obligatoriamente la inmobiliaria. Se constituiría, así, en un “·impuesto” selectivo, contrario al discurso democrático con que se fundamenta este proyecto ley. La planificación urbana y territorial es obligación imperativa del Estado y su deber es que existan planos reguladores comunales, intercomunales, metropolitanos y regionales y sus ordenanzas, implementarlos, actualizarlos  y fiscalizar que no se transgredan impunemente, precisamente para que no ocurran desigualdades y problemas en el espacio público ni se afecte la movilidad urbana por la densificación de uso del suelo.

Acentuarán las diferencias de desarrollo entre comunas ricas de alta inversión inmobiliaria y comunas pobres. El proyecto determina que este aporte de los privados permitirá materializar el Plan de Inversión Comunal en infraestructuras públicas, el que a su vez es definido previamente en el Plan Regulador Comunal. Pero es el Estado quién debe garantizar que se cumpla y materialice lo establecido en los planes reguladores en el corto, mediano y largo plazo. Por lo tanto, sostenemos que el financiamiento de estos Planes de Inversión Comunal es materia de la Ley de Presupuesto de la Nación.

No considera reformas legales para generar mayores recursos para el Fisco y los municipios, en beneficio de la construcción de las vías públicas, áreas verdes y equipamiento público establecidos en los planes reguladores. Una columna de Pablo Trivelli publicada por CIPER, permite concluir que el Estado y los municipios podrían disponer de una cantidad enorme de ingresos para financiar vías, áreas verdes y equipamiento, aún sin aplicar reforma alguna y solo mediante el cálculo correcto de los avalúos para el pago de impuestos territoriales. También deben considerarse posibles reformas sobre contratos de concesiones de infraestructura pública a favor de municipios, una reforma al valor de los permisos de edificación (considerando el valor de localización), reformas tributarias y la asignación de recursos mediante Ley de Presupuesto para el desarrollo programado y permanente de planes reguladores y la planificación urbana, entre otras medidas.

Ahonda en la práctica del Ejecutivo y el Legislativo que aprueban normas que provocan la obsolescencia o inaplicabilidad de la LGU y C y su ordenanza. Ejemplo de esto es la reciente Ley 20.562, de enero 2012, que permitió regularizar permisos de edificación e inscripciones de viviendas construidas en loteos ilegítimos, de acuerdo a los usos de suelo definidos en los planos reguladores metropolitanos e intercomunales. Este proyecto de ley pretende transformar estos loteos en legítimos y ubicarlos dentro de los límites urbanos mediante un procedimiento simplificado, trámite que requerirá el acuerdo de las mismas autoridades administrativas que permitieron tales edificaciones irregulares.

No está evaluado el impacto de este proyecto en el crecimiento y mantención de  áreas verdes y parques. Por tanto, tampoco está evaluado su impacro en los Planes de Descontaminación Ambiental y Atmosférica. Como consecuencia posible, podría hacer inútiles los gastos del Estado en la implementación de estos planes, al disminuir el financiamiento y la materialización de  áreas verdes y parques en comunas pobres.

Es contrario a la libre competencia, pues afecta la igualdad de oportunidades en el campo de la construcción, ya que uno de sus efectos será la concentración de  la actividad inmobiliaria en empresas con mayor capital, las que pueden financiar inicialmente el encarecimiento de los proyectos derivado del pago de aportes a espacios públicos.

Favorece las enormes ganancias inmobiliarias de los que han especulado con el valor del suelo agrario o rústico para convertirlo en urbano. Dichas utilidades se acrecentarían inmensamente a favor de privados y bancos financieros que han transgredido los instrumentos de planificación territorial.

Consolida una condonación de las multas que deben aplicarse a quienes han urbanizado suelos agrícolas y rústicos sin pagar las contribuciones correspondientes. El proyecto no establece el pago retroactivo del impuesto territorial a quienes urbanizaron este tipo de suelos y siguieron pagando contribuciones como inmuebles agrícolas por años -sin reavalúos por décadas-, generando millonarias pérdidas al Estado.

No considera legislar para que el Estado tenga participación en las mayores plusvalías de la propiedad privada originadas por modificaciones de límites urbanos o por inversión en infraestructura pública. Esta captación de recursos fiscales debe ser destinada a financiar el desarrollo urbano, la inversión pública en infraestructura vial y el equipamiento público. Es esta una necesaria reforma al derecho de propiedad, la que, según entendemos, fue propuesta en el documento PNDU, pero no incluida en el texto final promulgado.

La urbanización de suelo agrícola perjudica a los más pobres, a causa de un mayor costo de vida para ellos por las externalidades que provocan la infraestructura y los servicios que hoy el Estado concesiona a privados. Por otra parte, esta infraestructura y servicios también son financiados con el aporte tributario de los más pobres, como sucede con infraestructura vial. Por ejemplo, en la Región Metropolitana la radial Nororiente tuvo más de US$ 100 millones de costo financiado por el Estado  y un subsidio comprometido de seguro de rentabilidad sin beneficio social para los más vulnerables. Además, estas urbanizaciones acaban con los encadenamientos de actividades económicas agrícolas de comunas rurales, cierran puestos de trabajo en el campo e incrementan el valor de los productos agrícolas de consumo masivo.

Acentúa la gentrificación socio-espacial en la ciudad y la expulsión de los pobres desde áreas urbanas consolidadas, debido  que el proyecto tiene como consecuencia el alza del valor de la vivienda ubicada en condominios en altura. Al pago que deben realizar estos proyectos inmobiliarios, propuesto en esta iniciativa legal, debe sumarse al alza del valor del suelo urbano, el impacto en ese valor de las restricciones de altura de edificación determinadas en los planos reguladores y al alza del costo de la mano de obra de la construcción.

Promueve una política de “planificación con condiciones” entregada a la iniciativa privada, figura que ha provocando la actual inequidad socio territorial en las ciudades. El Estado debe retomar el rol que tuvo hasta la década del ‘70, como garante de la planificación urbana y territorial, aspecto que también fue consensuado en el documento PNDU. Las vías, áreas verdes y equipamiento púbico son obligación de una planificación urbana y su financiamiento debe ser asumido por el  Estado.

Las modificaciones que propone son contrarias a la descentralización administrativa del país, pues se aprobarían sin evaluaciones de su impacto en el desarrollo socioeconómico y en la inversión privada y pública  de ciudades regionales y en los planes reguladores intercomunales o metropolitanos y comunales regionales.

Es contraria a la recomendación de académicos y expertos referida a definir el destino de los suelos conforme al desarrollo sustentable y políticas sostenibles, tal como quedó registrado en el seminario “El suelo de Chile: ¿Entre el desarrollo y el mercado?”, organizado por la Comisión de Recursos Naturales de la Cámara de Diputados en agosto de 2004.

Es imposible aplicar la norma propuesta debido a la vigencia del actual artículo 59 de la LGU y C. La modificación de este artículo ha hecho caducar los planes reguladores de una mayoría de comunas del país. En consecuencia, los planes de inversión que establece este proyecto de ley, aplicables dentro de esos planes reguladores, serían letra muerta en muchísimas comunas. Por tanto, la derogación de las modificaciones introducidas al artículo 59 es de mayor urgencia para el país que este proyecto.

Los municipios no podrán aplicar este  “impuesto” o cobro a los proyectos inmobiliarios si no tienen al cabo de dos años el Plan de Inversión promulgado y esto, sostenemos, no será  posible de cumplir. Por tanto, sin plan de inversión que fije el “impuesto” a cobrar, el proyecto redundará en un vacío sin regular sobre la inversión necesaria en el espacio público.

Son muchos los municipios del país que no cuentan con asesores urbanos y/o Departamentos de Asesoría Urbana con profesionales calificados, y que el Minvu supla esta carencia no está debidamente acreditado.

No sólo privatiza la función de planificar, pues también  introduce modificaciones en la Ley Orgánica de Municipalidades para permitir la administración por parte de privados de los fondos recaudados por concepto de aportes al espacio público, con lucro.

Es una renuncia anticipada a que el Estado pueda realizar planificación urbana y que pueda hacer funcionar bien su institucionalidad en esta materia, lo que debe considerarse inadmisible.

Propone acciones contrarias a la confianza pública en sus autoridades, por el quebrantamiento de las medidas y planes establecidos por ellas con anterioridad.  La confianza es el motor más importante del desarrollo económico y el vector más eficiente para la realización del bien común.

Ejecutivo y Legislativo deben consensuar las modificaciones o reformas constitucionales e institucionales que la ciudadanía pide y que afectan la planificación urbana y  territorial, antes de seguir promulgando leyes en esta materia. Es imperativo generar una nueva Constitución y así lo han comprendido sectores políticos mayoritarios, como quedó demostrado en los programas de la mayoría de los candidatos a la Presidencia. En materia de planificación urbana y territorial deben establecerse normas claves sobre propiedad privada y fiscal, presidencialismo versus gobernanza regional y un rol del Estado garante del bien común, no subsidiario.

Antes de aprobar leyes como esta, el país debe tener una  Ley de Ordenamiento Territorial, en regla con una Constitución Política consensuada por la ciudadanía. Por tanto, sin éstos dos cuerpos legales permanecerá el país carente de políticas sectoriales ministeriales coordinadas, sustentables y legitimadas por todos. A nuestro juicio, la inexistencia de este marco general consensuado fue el impedimento principal que dificultó la promulgación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) formulada por la Comisión Asesora Presidencial en mayo de este año. A lo anterior se sumó que el documento entregado inicialmente al Presidente Piñera consagraba un Estado garante, contrario a lo dispuesto en la actual Constitución Política, por lo que esto se modificó para su promulgación.

El pasado miércoles 30 de noviembre el Presidente Sebastián Piñera convocó a La Moneda a los miembros de la Comisión Asesora Presidencial para la firma del Decreto Supremo que contiene la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU). Muchos de ellos no conocían el texto final, revisado y corregido por el Ejecutivo. Al mismo tiempo, el gobierno había avanzado en dos iniciativas que contrastan con lo debatido y consensuado por los miembros de esta comisión: la insistencia en la aprobación del MPRMS100 por parte de la Contraloría y la tramitación de este proyecto de ley sobre aportes al espacio público con “suma urgencia”. Juzgue usted.