Defendamos la ciudad

Si hay una ley que el gobierno de Michelle Bachelet necesita aprobar con urgencia, esa es la reforma tributaria comprometida en su programa presidencial. Las promesas electorales, particularmente la ambiciosa reforma educacional, necesitan un sustantivo aumento en la recaudación tributaria para poder financiarse. El cerebro detrás de los cambios impositivos es el ingeniero Michel Jorratt, quien es además el primer investigador que ha tenido acceso a los datos individuales de todos los contribuyentes chilenos para analizar la concentración de la riqueza, gracias a los cuales acaba de publicar un revelador estudio junto a la académica de London School of Economics, Tasha Fairfield (ver estudio completo).

La conclusión más relevante del estudio es que el 1% de los chilenos más ricos concentra entre el 22% y el 24% de la riqueza del país, porción que en el escenario más conservador alcanza al 15%. En el escenario más osado, que considera no sólo las utilidades distribuidas por las empresas entre sus socios, sino las utilidades devengadas (el total de las utilidades, aunque no sean retiradas por los socios), el pedazo de la torta que corresponde al 1% oscila entre 19% y 33%, cuando se ajusta por sub-declaración de ingresos. En resumen, si se llevan al extremo los supuestos para calcular los ingresos de los chilenos más ricos, se obtiene que el 1% de la población acapara un tercio de los ingresos totales de toda la población.

Michel Jorratt aparece detrás de Michelle Bachelet durante la presentación de la reforma tributaria.

Respecto a los impuestos que ese grupo de los más ricos paga, Jorrat y Fairfield señalan una tasa efectiva de entre 16% y 17%, pero dicha tributación cae hasta 9% cuando se considera la sub-declaración de ingresos. El resultado, dicen los expertos, es que Chile se ubica entre los cinco países con mayor concentración de la riqueza y es, al mismo tiempo, uno de los países en que esos ricos -que concentran una mayor proporción de los ingresos- pagan impuestos más bajos. Es por eso que el objetivo declarado del estudio es entregar datos que contribuyan al debate sobre desigualdad y redistribución del ingreso.

“Este estudio contribuye a la pequeña pero creciente literatura que analiza no sólo la fracción más alta de los ingresos nacionales, sino también las tasas de impuesto efectivas pagadas por los más ricos (…) Ese análisis puede jugar un rol importante para alimentar debates sobre políticas y el análisis académico sobre políticas redistributivas y la habilidad de los súper-ricos para defender sus intereses materiales”, escriben Jorratt y Fairfield. Podría tratarse de una simple declaración si no fuera porque Jorratt es efectivamente uno de los cerebros de la reforma tributaria de Bachelet y, por lo tanto, los resultados de este estudio -publicado en enero- alimentaron en buena parte el análisis del próximo gobierno.

La habilidad de los súper-ricos para defender sus intereses será una de las barreras que deberá superar el proyecto que ingresará al Congreso apenas asuma al nuevo gobierno.

DATOS ÚNICOS

Los autores explican que este es el estudio que entrega la descripción más detallada de la participación de los contribuyentes más ricos en los ingresos totales y de los impuestos efectivamente pagados en Chile, gracias a que el Servicio de Impuestos Internos (SII) les dio acceso a las declaraciones de impuestos del universo de los chilenos para los años 2005 y 2009. Normalmente los estudios están hechos con datos tabulados, tramos o muestras del universo. Eso podría explicar la diferencia entre los resultados obtenidos por Jorratt y Fairfield con los de análisis hechos con anterioridad. Por ejemplo, el año pasado, los economistas de la Universidad de Chile Ramón López, Eugenio Figueroa y Pablo Gutiérrez estimaron que el 1% más rico acaparaba más del 30% de los ingresos. Anteriormente, Claudia Sanhueza y Ricardo Mayer calcularon que para 2007 –fecha intermedia de aquellas utilizadas para el presente estudio– el 1% de los contribuyentes capturaba el 8% de los ingresos.

También hay que tomar en cuenta que 2009 fue un año en que Chile resintió la crisis económica internacional y eso tiene que haber impactado tanto el nivel de ingresos como su distribución. Es, de todos modos, un trabajo muy revelador por el nivel de detalle de la información con la que trabajan y porque no se limita a los ingresos declarados, sino que ajusta los datos tributarios a la información de las cuentas nacionales recopilada por el Banco Central, lo que les permite deducir el nivel de sub-declaración y el efecto de la retención de utilidades, entre otros factores.

El estudio de Jorratt y Fairfield está en inglés porque fue publicado por el International Center for Tax and Development y, por lo mismo, se da el trabajo de explicar en varias oportunidades las complejidades del sistema tributario chileno y su impacto en los resultados. Incluye información que muchas veces se da por sentada pero que es relevante, como por ejemplo, que en Chile cerca del 82% de la población gana menos que los ingresos tributables (13,5 Unidades Tributarias Anuales, UTA o $6,6 millones anuales en 2013). En el extremo superior de la tabla, sólo el 0,2% de las personas registra ingresos suficientes para caer en la tasa máxima de 40%. Los investigadores señalan que es común que los estudios sólo tomen en cuenta estos impuestos personales porque los impuestos a las empresas operan como crédito de éstos, pero afirman que dicho análisis es incompleto pues no considera el efecto de las utilidades retenidas.

“Estimar la distribución de las utilidades retenidas en Chile es crítico pues el país tiene un sistema tributario integrado que es único y que genera fuertes incentivos para que los dueños de empresas eviten formalmente retirar utilidades”, afirman los autores. Una de las razones es que al retirar las utilidades éstas se gravan con la tabla mencionada anteriormente para las personas, la que tiene un máximo de 40%, mientras que los impuestos a las empresas tienen un máximo de 20% (17% en el periodo analizado). Como resultado, los dueños de las empresas tienden a no retirar las utilidades. Las cifras del SII dan cuenta de que sólo un tercio de las utilidades se distribuyen anualmente. El análisis que Jorratt y Fairfield hacen del efecto de estos incentivos es demoledor:

“Los dueños encuentran formas legales e ilegales de consumir las utilidades sin declarar dividendos y por lo tanto sin pagar el correspondiente impuesto individual a la renta: por ejemplo, vehículos de lujo para uso personal pueden ser registrados a nombre de la empresa (elusión) o la distribución de las utilidades puede ser simplemente omitida de las declaraciones de impuesto (evasión). La evasión del impuesto a la renta se estima en 46%, esencialmente todo lo cual está asociado a la distribución de utilidades y dividendos. Ignorar las utilidades retenidas en los estudios sobre distribución del ingreso por lo tanto, subestima los vastos recursos materiales a disposición de la elite económica en Chile”.

Jorrat y Fairfield explican además, que los impuestos a las empresas son una fuente importante de ingresos para Chile, pues en los últimos años han representado entre 43% y 50% del impuesto a la renta. “Es en la práctica el único impuesto que se paga sobre las utilidades corporativas debido a la extendida evasión y elusión de los impuestos personales. La tributación de las empresas en Chile puede por lo tanto tener importantes implicancias tanto en la capacidad recaudatoria como en la equidad impositiva”, afirman. Citan también un estudio de Claudio Agostini y otros autores que demuestran que este sistema, que posterga el pago de impuestos, genera inequidad y reduce la progresividad con que está diseñado el sistema tributario.

Al comparar los ingresos declarados al SII con otras fuentes, como la encuesta CASEN o las cuentas nacionales que maneja el Banco Central, los autores sacan otras importantes conclusiones. Por ejemplo, los ingresos provenientes de trabajadores independientes fueron 1,5 veces más altos que los registrados por el SII en 2009. El mismo año, las utilidades distribuidas resultaron 3,2 veces más altas que las declaradas ese año. “Creemos que esta gran brecha se explica primordialmente por la evasión”, concluyen.

Estas diferencias son clave a la hora de analizar la concentración del ingreso. Usando los datos del SII, los autores concluyen que el 1% de los chilenos de más altos ingresos acapara porcentajes similares a Singapur y el Reino Unido, y menores que los países más desiguales en ingreso: Colombia, Argentina, Estados Unidos y Sudáfrica. Sin embargo, al ajustar los datos, se obtiene que el pedazo de la torta de ingresos que percibe el 1% chileno es más alto que cualquier otro país registrado en la World Top Income Database.

LA REFORMA QUE VIENE

“Las evidencias presentadas en este paper apoyan la idea de que hay suficiente espacio para aumentar los impuestos a los más ricos en Chile. Esta iniciativa podría contribuir a reducir la desigualdad, tanto al aumentar los ingresos para financiar gasto social como al ayudar a disminuir el crecimiento de quienes reciben los más altos ingresos”, concluye el análisis de Jorratt y Fairfield. Y es en esta conclusión, sostenida ya por Jorratt en estudios anteriores, que se basa gran parte de la reforma tributaria de Bachelet.

Ingeniero y magister en Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, Jorratt fue jefe del Departamento de Estudios del Servicio de Impuestos Internos y también trabajó en la Dirección de Presupuestos. Actualmente se desempeña como consultor internacional en materias tributarias y en los últimos años ha publicado varios estudios que sirvieron de insumo para la reforma de Bachelet, cuyo diseño lideró dentro del comando presidencial (ver estudios “Equidad Tributaria en Chile, Un Nuevo Modelo para Evaluar Alternativas de Reforma” y “La tributación directa en Chile: equidad y desafíos”). Su nombre suena como el principal candidato para liderar el Servicio de Impuestos Internos (SII) (ver nota del diario Pulso).

La lógica de la reforma sigue la lógica del paper que escribió con Fairfield. Aumentar los impuestos a los más ricos no se traduce en subir los impuestos a las personas que ganan más. Al contrario, el programa de Bachelet incluye una reducción a los impuestos personales gradual, de 40% a 35%, pero en el marco de un cambio en la estructura tributaria que recaudaría casi dos puntos más del PIB.

Lo que se busca es aumentar la tributación de los más ricos. Por un lado, se aumenta gradualmente el impuesto a las empresas de un 20% a un 25%, lo que junto con la disminución del impuesto a las personas disminuye la brecha entre ambos tributos. Si hoy la diferencia entre ambos es de 20 puntos porcentuales, tras la reforma la brecha bajaría a la mitad, lo que disminuiría los incentivos para la evasión y elusión tributaria.

Adicionalmente, se elimina el polémico Fondo de Utilidades Tributarias o FUT, que no es más que el registro de la acumulación de utilidades retenidas por las empresas y que genera todas las distorsiones detalladas en el estudio de Jorratt y Fairfield. Existen amplios sectores que se oponen a esta medida, argumentando que afectaría la inversión al fomentar el retiro de utilidades y perjudicaría a las pequeñas y medianas empresas.

Si bien el proyecto de reforma tributaria aún no se conoce en su detalle, desde la actual administración se lo ha criticado duramente. “Es difícil pedir que aumente la inversión si sube la carga tributaria”, dijo este miércoles 13 de febrero el ministro de Hacienda, Felipe Larraín. Pese a que en teoría la Nueva Mayoría tiene los votos en el Congreso para aprobar la reforma, no hay garantía de que su tramitación sea fácil.