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El sistema de concesiones fue una de las estrellas de los gobiernos de la Concertación en materia de política pública. Prometía aportar recursos privados y eficiencia empresarial para resolver problemas sociales que el Estado no podía enfrentar, pues carecía del dinero. En esta columna el autor muestra cómo en el área de hospitalaria, usando el sistema de concesiones, el Estado va a pagar a los privados más recursos que si hubiese emprendido por su cuenta la construcción de la infraestructura faltante. El autor reclama además, la falta de trasparencia respecto de los estudios que evaluaban la rentabilidad social del proyecto y determinaban la utilidad a la que podrán acceder los inversionistas.
La agenda de salud durante el gobierno de Sebastián Piñera ha buscado profundizar el mercado como rector del sistema sanitario chileno. Esto se ve graficado en políticas que tienden a eliminar o reducir significativamente la gratuidad; en el aumento de las transferencias de fondos fiscales a clínicas privadas (37,5% más respecto al 2010); y en la nula capacidad de generar una reforma al sistema de Isapres, entre otros aspectos.
Un elemento que busca cristalizar aún más el peso del mercado, es la agenda de concesiones hospitalarias que es acompañada de un proyecto de ley que norma el funcionamiento de estos hospitales.
Es necesario destacar que esta política proviene de los gobiernos de Lagos y Bachelet. Su justificación teórica se encuentra en los ‘90 con la aparición en la literatura sobre administración pública, de una línea llamada “new public management” que sistematizó los procesos de “modernización” del aparato estatal tanto en EE.UU como en el Reino Unido. La hipótesis central de esta corriente es que mantener una gestión pública con una orientación de mercado genera resultados “costo-efectivos”, o dicho de otra forma, entrega mayor rentabilidad para los gobiernos. Esto implica que el Estado debe introducir lógicas de mercado en la provisión de servicios y en las obras públicas (Ver artículo: “Una revisión crítica de tres dimensiones de concesiones en salud: riesgo, calidad y efectos fiscales”).
Siguiendo estas líneas argumentales se construye la política de concesiones. Hoy, los lobistas que la impulsan, argumentan que ella permite enfrentar el problema del déficit de infraestructura pública y postergar los pagos tres o cuatro años después de la licitación. Además, ofrecen razones de tipo ideológico, como la idea de que, a través de la concesión, se supera la presunta ineficiencia de la provisión pública.
LA TRAYECTORIA EN CHILE DEL PROCESO DE CONCESIONES
Las concesiones de infraestructura pública fueron introducidas por la Concertación en la década de los ’90 y se materializaron con “Ley de Concesiones de Obras Públicas” promulgada en 1996, que contó con un amplio acuerdo entre la Concertación y la derecha. Durante esa década la política de concesiones se concibió como una “Alianza Público-Privada que permitiría desarrollar importantes planes de conectividad vial y aeroportuaria”. En el gobierno de Ricardo Lagos, se le dio un nuevo impulso, incorporando a la cartera de concesiones el programa de Infraestructura Penitenciaria, la Infraestructura para el Transantiago, y el inicio del programa de concesiones de hospitalarias, con la licitación de los primeros hospitales públicos en esta modalidad: La Florida y Maipú.
La adjudicación de estos dos hospitales se realizó durante el segundo semestre del 2009. El proyecto quedó en manos de la “Sociedad Concesionaria: San José-Tecnocontrol S.A” perteneciente a capitales españoles. La siguiente innovación en este tema se realizó en el gobierno de Bachelet: el perfeccionamiento del marco jurídico con la Ley de Concesiones 2010.
¿POR QUÉ CONCESIONAR?
Dentro de los argumentos más usuales para defender la política de concesiones figuran muchos de carácter ideológico, como la pretendida ineficiencia estatal. Sin embargo, existen argumentos de índole más pragmática que tienen relación con la escasez de recursos públicos para financiar la brecha existente en infraestructura hospitalaria.
Este es un argumento más serio y lo intentaremos rebatir analizando los casos de los hospitales La Florida y Maipú, los únicos concesionados con un nivel de avance en obras importante.
Ambos hospitales fueron adjudicados en una sola licitación. Entre ambos suman 142.000 metros cuadrados y ofrecen 766 camas. La inversión por ambos asciende a US$ 313 millones. El gasto de capital para la construcción es aportado por el sector privado. El Estado, sin embargo, debe pagar este crédito en “cómodas” cuotas. Al final del proceso, cancelará US$ 426 millones, es decir, un 27% más que lo que cuestan los hospitales. Esto, sin contar los US$173 millones de dólares extra que debe pagar el Estado por concepto de la “operación”, monto que los hospitales públicos no reciben.
Para la “Sociedad Concesionaria: San José-Tecnocontrol S.A” el proyecto Florida-Maipú tiene un costo de US$ 2.204 por metro cuadrado. Sin embargo, dado que la construcción de estos proyectos se asemeja a un crédito, el Estado terminará pagando a través del “subsidio fijo a la construcción” un total de US$ 3.005 por cada metro cuadrado.
Si comparamos estos datos con un proyecto realizado por la vía tradicional de construcción (es decir mediante una licitación pública, que solo incluye el diseño y la construcción), por ejemplo, la reposición del Hospital Exequiel González Cortés, tenemos que el metro cuadrado alcanza los US$ 2.529, es decir, un 19% menos que el costo vía concesiones.
¿QUÉ DICE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL?
La experiencia internacional es categórica respecto a la necesidad de contar con análisis previos a la toma de la decisión de concesionar una obra de infraestructura al sector privado, sobre todo en el área de salud. Para esos análisis se usan metodologías como el “value for money” o el “public-private comparator”, con el fin de tomar decisiones costo-efectivas y no derrochar recursos, los cuales en salud deben estar centrados en atender necesidades sanitarias y no destinados al lucro privado.
Con este fin, gobiernos como el canadiense (los gobiernos provinciales), australiano y el Reino Unido, cuentan con metodologías públicas y los análisis respectivos a cada caso son difundidos. ¿En Chile se emplea alguna metodología para evaluar si los proyectos que se van a concesiones resultarán más onerosos para el Estado? En la página web de la “Coordinación de Concesiones de Obras Públicas” se nos indica que el “ciclo del proyecto” consta de varias fases. La primera, “Estudio de Prefactibilidad”, busca evaluar la rentabilidad social del proyecto, así como también la utilidad a la que podrán acceder los inversionistas privados y es elaborado por el Ministerio de Obras Públicas (MOP). La segunda fase, “Estudio del Negocio”, generado por el MOP, en el cual se “delimita los aspectos de ingeniería relevantes para la licitación; el esquema de operación de la concesión; el grado de compromiso de los agentes ante los riesgos del negocio; y otros aspectos técnico-económicos de importancia”.
Estas dos etapas del proceso para concesionar una obra no están publicadas, ni se conoce la metodología con la cual se realizan estos estudios de factibilidad del “negocio”, así como tampoco se publican los resultados que se obtienen de ellos.
Los recursos que se gastan en salud deben ser utilizados en satisfacer las necesidades sanitarias de la población y no deben usarse en generar nuevos nichos de negocios a los privados, sobre todo si no se cuenta con información que demuestre con evidencia el costo-efectividad, de lo contrario seguiremos abultando los traspasos al mundo privado, generando un mercado de salud que está interesado no en entregar una mejor salud, sino en la preocupación de cualquier empresa: obtener utilidades.